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索引号:  GSDB010102000-2018-001 主题分类: 
发文机关:  政府办 发文文号: 
成文日期:  发布日期:  2018-01-09
发布机构:  平川区人民政府 浏览次数: 
白银市平川区推进农业水价综合改革总体实施方案
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为贯彻落实《甘肃省人民政府办公厅关于推进农业水价综合改革实施方案》(甘政办发[2016]118号)和《白银市人民政府办公室关于印发白银市推进农业水价综合改革实施方案的通知》(市政办发[2017]144号)文件精神,加快推进全区农业水价综合改革,促进水资源合理配置和高效利用,保障农田水利工程良性发展。围绕工程改造、水价改革与种植结构调整“三位一体”,农业水权与工程产权“两权互动”,加强用水管理与强化供水服务“两轮驱动”,实现水价调高、亩均用水量下降、用水负担不增加和农业生产效益提高的目标。结合我区实际,特制定本实施方案。

一、水资源及水权现状

平川区地处白银市中部偏北、黄河上游,总面积2126平方公里,其中耕地面积26.93万亩,有效灌溉面积13.56万亩,辖2乡5镇4个街道,总人口21.3万人,其中农村人口10.1万人。境内降雨稀少,多年平均降雨量为195.7mm,大部分地区的降水量在250mm以下,自产水资源十分贫乏,而且年内时空变化大而集中,全区年自产地表水资源量为840万m3,由于产流型式主要是季节性洪水,又无调蓄设施,自产水以河川径流的形式补给黄河或入渗为地下水。全区地下水资源总量为2471.4万m3,实际开采量为3357万m3 。黄河是平川区唯一的入境河流,从水泉镇月河入境至野麻村流出,全长35km,多年平均径流量328亿m3,是生产生活的主要水源。然而地高水低,水资源开发难度大,全区现有取水许可总量1.4亿m3(从黄河取水许可量为1.15亿m3,地下水0.25亿m3),人均占有水资源量660m3,约为全省人均占有量的二分之一,全国平均水平的四分之一,干旱缺水是制约全区经济社会发展的主要因素。建区以来,共建成重点中型灌区一处,一般中型灌区一处,小型水利工程321处,其中:小型水库1处,中小河流治理工程2处,小型农田水利工程278处(其中机电井248眼,小提灌工程21处,塘坝1处,截引工程8处),集中式农村饮水安全工程38处,淤地坝2处,形成了由水利部黄河水利委员会和省、市、区水行政主管部门分级许可发证的流域管理与区域管理相结合的水权管理体制。随着白银市资源型城市转型和“兰白一体化”进程的加快推进,平川区作为兰白核心经济区中的工业示范区,能源新能源、陶瓷建材、农畜产品深加工、装备制造和高新技术等多元化产业格局初步形成,全区工业化、城镇化速度进一步加快,水资源刚性需求不断增加,水资源对经济社会的制约程度进一步加剧。从目前水资源开发利用情况看。一是水资源总量不足,供需矛盾凸显,严重影响经济社会的可持续发展;二是用水结构不够合理,农业用水比重大,用水效益偏低;三是平川区生态环境脆弱,对水的依存度高;四是水权制度建设、水价形成机制不完善,还不能适应国家现行的水资源管理体制,难以有效调节水资源供需关系和调动节水积极性,水权不明晰,水价背离价值,水资源得不到高效利用。因此推进水权制度、农业水价改革,坚持水资源的优化配置,节约保护和高效利用,维护用水者权益,建立健全水权制度体系势在必行。

二、总体要求

(一)指导思想

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中、七中全会精神,认真落实党中央、国务院以及省市委决策部署,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,围绕提升粮食生产能力、节水增效和农民增收,贯彻落实节水优先战略方针,加强供给侧结构性改革和农业用水管理。坚持政府和市场协同发力,以明晰水权、定额管理为前提,以完善农田水利工程体系为基础,以创新水价机制和管理体制为动力,全面推进农业水价综合改革,提高用水效率和效益,促进农业增产、农民增收、农村增绿和美丽乡村建设。

(二)基本原则

坚持综合施策,全面改革。加强农业水价改革与水权制度建设、农田水利建设管理机制创新、农业发展方式转变、投融资机制改革紧密衔接。综合运用工程配套、管理创新、价格调整、财政奖补、技术推广、结构优化等举措统筹推进改革。

坚持两手发力,放管结合。既要使市场在水资源配置中起决定性作用,促进农业节水,也要更好发挥政府作用,简政放权,放管结合,保障粮食等重要农作物基本用水需求,总体上不增加农民负担。

坚持供需统筹,协调推进。既要强化供水管理,健全运行机制,提高供水服务效率,也要把需求管理摆在更加突出位置,全面提高农业用水精细化管理水平,推动农业用水方式转变。

坚持因地制宜,分类指导。充分考虑灌区水情、工程实际情况,分期分批进行,做到成熟一处,改革一处,完成一批,巩固一批,结合土地流转、农业经营方式转变,探索符合实际、各具特色的农业水价改革路径。

(三)总体目标

争取用10年左右时间,建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制;落实水管单位公益性人员基本支出、高扬程提水灌区电费补贴,农业用水总量控制和定额管理普遍实行,工程管护主体明确,用水户水权明晰,可持续的精准补贴和节水奖励机制基本建立,先进适用的农业节水技术措施进一步应用,农业种植结构实现优化调整,城乡生活用水、工业用水、生态用水、农业用水比例由“十二五”以来的3.06:40.77:0.2:55.97调整为8.85:44.04:0.88:46.23,促进农业用水方式由粗放式向集约化转变,水的利用率进一步提高,促进农业增效、农民增收,灌区效益明显提升。旱平川灌区用5年左右时间,井灌区、小型提水灌区、陡城灌区用10年左右时间农业用水价格总体达到运行维护成本水平。

三、夯实农业水价改革基础

(一)建立健全水权制度体系

根据国家、省、市关于推进水权制度改革建设的要求,以初步明晰各层级初始水权分配为突破口,深化水权制度改革,建立覆盖全区的水权制度体系,为全面推行差别水价政策奠定基础。

1.合理确定行业用水定额

行业用水定额是确定初始水权的基本依据,包括农业、工业、生活、生态等用水标准。依据《甘肃省行业用水定额》、《白银市节水型社会建设规划》标准,结合平川区行业用水现状,至2015年,全区农业灌溉用水综合用水定额为487m3/亩,其中:水泉镇灌溉用水定额600m3/亩,宝积镇、共和镇灌溉用水定额420m3/亩,黄峤镇、种田乡灌溉用水定额397m3/亩,兴电灌区灌溉用水定额360 m3/亩;园林草灌溉水定额为301m3/亩(水泉镇园林草地灌溉用水定额可酌情上浮);工业万元增加值用水定额62m3;城镇综合用水定额为175升/人·天;农村居民生活用水定额为50升/人·天;大牲畜用水定额为42升/头·天,小牲畜10升/头·天,家禽1升/只·天(见附表2)。各乡镇及水管单位要根据实际供水现状进一步细化行业用水定额。其中农业灌溉定额要综合考虑本地水资源、气候及土壤状况,灌区类别及田间工程配套、农业生产水平和产业结构调整规划等因素,既要保证农业合理用水需求,又要有利于节约用水;工业及三产用水要充分考虑行业类别,参照《甘肃省行业用水定额》标准,按照用水大户和一般用水户分别确定用水定额。

2.初始水权分配

根据《甘肃省用水总量控制指标》、《白银市节水型社会建设规划》关于县区初始水权分配的相关规定,2015年全区用水控制总量为1.4亿m3,结合目前水资源管理工作实际,按照“总量控制、逐级分配、全面覆盖”的原则,将全区水权进行初步划分:靖远煤业集团公司900万 m3,国电靖远发电有限公司3184万m3,靖远第二发电有限公司2792万m3,白银市平川区旱坪川电力提灌工程管理局2582万m3,白银市平川区给排水公司120万 m3,水泉镇1322万m3(其中农业灌溉用水972万m3,其余用于非农业用水),宝积镇891万 m3,共和镇1090万 m3,黄峤镇355万 m3,种田乡150万 m3,复兴乡14万 m3,凡以兴电工程为水源的灌溉工程、人饮工程及企事业单位水权,均由兴电工程管理局统一划分并核发水权证(初始水权具体分配依据见附件2)。在明晰水权,实行水资源总量控制的同时,进一步明确全区用水效率指标,到2020年,全区农业灌溉水利用系数提高到0.6以上,同时要在细化行业类别的同时,结合行业用水现状,确定行业用水指标,为终端用户初始水权划分提供科学依据。

全区水权制度改革要严格按照《水法》、《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》等法律法规和省、市制定的有关水权制度建设的指导意见,依据行业用水定额,逐级核定初始水权。在全区初始水权划分的基础上,各乡镇、水管单位及驻平企业要根据已分配的水权,确保完成企业向企业居民和用水户,乡镇、灌区向村组(用水者协会);村组(用水者协会)向用水户的三级水权分配及水权证核发工作。

3.完善计量设施

加快供水计量设施摸底调查和建设,新建、改扩建工程要同步建设计量设施。全面配套地表水灌区计量设施,小型提灌区配套到农渠口,旱平川灌区、陡城灌区配套到斗渠口及以下,加快配套计量设施。地下水灌溉机电井全部安装水电联动的智能化计量装置,精准计量到地块。

4.明确终端用户初始水权

(1)农业用水。以各乡镇或灌区可利用水资源总量为基础,以灌区为单元,科学合理地核定各层级农业用水户水权。其中:水泉镇地表水能满足灌溉的区域,地下水不再纳入水权分配,只作为抗旱应急水源,部分地表水不能满足灌溉的区域,地下水可作为补充水源纳入水权分配;宝积、共和、黄峤、种田、复兴等井灌区要在地下水允许开采限额内分配水权。凡计划内各类移民耕地,依据安置时分配的面积,统一按当地农民享受的土地承包政策分配水权。水权分配以农业灌溉用水定额为依据,采取“以地定水”的方式进行,土地使用性质没有变化,水权随土地流转而有序转让,土地使用性质变化的,水权自行终止。

(2)工业、城镇及农村生活用水,机关事业单位、服务业用水、特种行业用水。由各供水单位根据行业用水定额标准(见附件3)和国家节能减排的相关要求,综合考虑供水工程供水能力,核定各行业、各用水单位初始水权。城镇居民生活用水以家庭人口为基数,以居民生活用水定额为依据,采用“以人定水”的方式,科学核定每户居民用水指标,农村居民生活用水以家庭人口为基数,考虑大、小牲畜、家禽情况,以人畜用水定额为依据,核定用水指标。

(3)生态用水。在全区初始水权分配中,要综合考虑全区生态用水量,各乡镇、水管单位及驻平企业要在保持现状生态用水量的基础上,根据区域生态保护和可持续发展的需求,合理调整并逐年提高生态用水比例。

(4)初始水权的使用期限。综合考虑各类水利工程使用年限,确定全区初始水权使用期限为5年。初始水权期限内,用水户可根据《白银市水权转让与交易制度》转让水权。初始水权使用期满后,用水户重新申请核定分配水权。

5.建立健全水权交易制度

按照“优化配置、节约有奖、市场交易、有序转让”的原则,水行政主管部门应严格按照《白银市水权转让与交易管理办法》,细化水权登记、公示、调整、回购、终止等管理制度,完善运行机制,健全水权交易市场规则,逐步建立由政府主导、各行业用水户和农民用水协会参与的水权交易市场。

对属于国家产业政策鼓励类新上工业项目及现有企业因扩大生产规模需申请水权的,应在省、市、区水行政主管部门的监督指导下,按照有关法律规定,进行水资源论证,并签订水权转让协议,制定《水权转换实施方案》,办理取水许可相关手续。

在建立水权交易市场、健全水权交易制度的基础上,全区农业用水全部实行水票制供水,充分发挥水票在水权回收、交易、流转中的媒介作用。水务局要尽快探索制定《水票管理办法》和《水量交易原则》,并依据配水计划和用水定额向用水户出售水票,水票为用水户的水权凭证。用水单位或用水户取得水权后,可以通过水票流转的方式进行水权交易。为方便交易,水票由区财政局、水务局统一监制,由区水务局按照农业灌溉初始水权限定的水量,下发到旱坪川工程管理局及各乡镇;旱坪川灌区内的用水者协会依据灌区的配水计划分配的水量到灌区水管单位购买水票,其余灌区内的用水者协会或村组依据水务部门审定的初始水权从所在乡镇领取水票;灌区各用水户到用水者协会或村组购买水票。水票采用年度制式,面额分1 m3、5 m3、10 m3、50 m3、100 m3、500m3,当年使用有效,不得跨年使用。各乡镇、灌区要高度重视农民用水户协会的组建工作,通过协会将水权配置到户,出售水票,收缴水费,调处水事纠纷,协调水权交易。

(二)强化供需管理

加强供给侧结构性改革,加快完善大中小微并举的农田水利工程体系。做好工程维修养护,保障工程良性运行。强化供水计划管理和调度,提高管理单位运行效率,强化监督检查,加强成本控制,建立管理科学、精简高效、服务到位的运行机制,保障合理的灌溉用水需求,有效降低供水成本。

(三)探索终端管理方式

鼓励发展水管单位管理、农民用水自治、专业化服务等多种形式的终端用水管理模式。支持农民用水合作组织规范组建、创新发展,充分发挥其在供水工程建设管理、用水管理、水费计收等方面的作用。推进小型水利工程产权制度改革,明晰所有权,明确管护主体,落实管护费用,做好工程维修养护,保障工程良性运行。在确保工程安全、公益属性和生态保护的前提下,采取承包、租赁、拍卖、股份合作和委托管理等方式,搞活经营权。积极探索政府和社会资本合作(PPP)模式、政府购买服务等方式,鼓励社会资本参与农田水利工程建设和管护。

(四)加强水费管理

供水单位与用水户应当根据有关法律法规和水价政策,签订供用水合同,明确供需双方权利、义务和违约责任。用水户应当及时缴纳水费,逾期不缴水费的应按有关规定加收滞纳金,在合理期限内经催告仍不缴纳水费和滞纳金的,供水单位可以按照《中华人民共和国水法》《中华人民共和国合同法》以及其他有关规定的程序中止供水。供水单位要保证足额收取水费。

四、建立健全农业水价形成机制

(一)实行分级管理

旱平川灌区骨干工程农业用水价格实行政府定价,具备条件的可由供需双方协商定价。旱平川灌区末级渠系、陡城灌区和小型灌区农业用水价格,鼓励实行政府指导,协商定价。社会资本投入建设的工程,实行政府指导,协商定价。政府定价的按照价格管理权限实行分级管理。协商定价的报主管部门备案。(责任单位:区发改局、水务局、各乡镇人民政府)

(二)完善成本监审

政府定价的,实行成本监审。成本监审作为政府制定和调整农业水价的重要程序,明确准许计入定价成本的项目和标准,不断完善成本监审机制。逐步建立健全成本公开制度。旱平川灌区2017年内完成供水成本监审。(责任单位:区发改局、旱平川电灌局、各乡镇人民政府)

(三)合理制定水价

政府定价的,综合考虑供水成本变化、增产增效情况、高效节水发展、水资源稀缺程度以及用户承受能力等因素,合理制定水价。供水价格原则上应达到或逐步提高到运行维护成本水平,不足部分由政府补贴。井灌区、小型提水灌区农业水价可提高到完全成本水平;万亩以上提水灌区确有困难的,要尽量提高并采取综合措施保障工程良性运行;高效节水灌溉项目运行区域按照高效节水灌溉制度进行灌溉的,供水价格要达到运行维护成本水平,仍然采用大水漫灌的可提高到完全成本水平。协商定价的,按照自愿平等、有利于促进节水、保障工程良性运行和农业生产发展的原则确定。(责任单位:区发改局、各乡镇人民政府)

(四)适时适度调整水价

已建工程,三年核定一次供水成本、小步慢走、渐近到位、分步实施、持续推进、保持耐力。新建工程,要在项目可行性研究阶段明确水价形成方式、价格构成和价格水平,在保障投资者权益同时,还要考虑当地用水户的承受能力。地下水超采区、限采区水价应等同或略高于地表水水价,确保用好地表水、少用地下水。(责任单位:区发改局、水务局、各乡镇人民政府)

五、实施以“差别水价”为重点的水价政策

(一)调整水利工程供水价格

区发改、水务部门要在本次农业水价综合改革工作中,按照省、市实施“差别水价’的工作要求,积极推动农业灌溉水价调整工作。同时积极配合市发改、水务部门,加快大中型灌区供水价格调整工作。

(二)实行超定额累进加价和差别水价

在统一配置地表水、地下水两种水源的前提下,按照不同耕地类型,在执行标准后的现行水价基础上,实行超定额累进加价和差别水价。

1、实行现行水价和超定额累进加价。地表水:水权额度内,执行现行水价;超水权定额50%以内(含50%),超额部分水费按不低于现行水价的1.2倍收取;超水权定额50%以上的,超额部分水费按不低于现行水价的1.5倍收取。地下水:水权额度内,执行现行水价;超水权定额50%以内(含50%)的,超额部分水费按不低于现行水价的2倍收取;超水权定额50%以上的,超额部分水费按不低于现行水价的3倍收取。

2、从本《实施方案》下发之日起,国家政策性新增耕地,经水资源论证,水源有保障,核定水权,用水实行差别水价。地表水按不低于现行水价的1.5倍收取水费,地下水按不低于现行水价的3倍收取水费。本《实施方案》下发之后非法开垦的耕地不核定水权。

3、违规开垦的荒地原则上不核定水权,各乡镇、灌区管理单位可根据分配的水权及水资源保障程度和现有水利工程供水能力,决定是否供水。用水实行差别水价:地表水按不低于现行水价的2倍收取水费,地下水按不低于现行水价的10倍收取水费。

4、井河混灌区,根据水行政主管部门核定的初始水权,按照先配置地表水,不足部分地下水补充的原则,合理确定各灌溉轮次地表水、地下水用水比例和用水量。对不服从水管单位水量调度、自行提取地下水灌溉的,按照《水法》等有关规定予以处罚。

六、建立精准补贴和节水奖励机制

(一)建立补贴机制。

在完善水价形成机制的基础上,逐步建立与节水成效、调价幅度、财力状况相匹配的农业用水精准补贴机制。补贴资金来源为政府财政专项补贴资金、水资源费、超定额累进加价和差别水价水费收入中提取适当比例作为节水奖励基金补贴给发展设施农业、实施高效节水灌溉工程和种植低耗水作物的农户。(责任单位:区水务局、财政局)

(二)建立奖励机制

区财政局每年安排一定专项资金、从水资源费中提取一定比例、再从节水资金中提取一定资金,对采取节水措施、调整种植结构、设施农业和常规农艺节水技术的农户进行奖励。(责任单位:区水务局、财政局)

(三)落实有关补助资金

统筹落实水管单位公益性人员基本支出和工程公益性部分维修养护经费、农田水利工程设施维修养护补助、高扬程提水灌区电费补贴、有关农业奖补资金等。(责任单位:区水务局、财政局)

七、严格执行水权制度建设和水价改革相关政策

(一)落实水资源论证和水权转让制度

水资源论证是水权交易的前提条件,跨行业的水权交易,特别是农业与二、三产业的水权交易转让,要科学论证,既要保证农业灌溉用水,又要兼顾二、三产业发展,实现互利双赢。水行政主管部门、各水管单位要根据水资源状况和经济社会发展用水变化情况,在初始水权使用期限内,对各行业用水户水权按依法有偿转让的原则适时进行调整。认真落实《白银市水权转让与交易管理办法》。严格按照水权范围、转让条件、程序、内容、方式、期限、计量方法、交易价格、审批部门等进行转让交易;探索建立水权转让协商制度。水权转让作为水权持有者之间的一种市场行为,要建立政府主导下的民主协商机制和水权转让第三方利益补偿制度,明确水权转让对周边地区、其他用水户及环境等造成的影响进行评估补偿的办法。

(二)完善水资源调查评价体系

区发改、工信、国土、水务、住建、环保等部门要定期开展水资源的调查评价、水资源可利用量测算、水资源演变情势分析、水价的核算评价等工作,适时对水资源的经济、环境和生态价值进行评估,建立合理的水价形成机制。农业灌溉用水水价核算要严格按照《水利工程供水价格管理办法》相关规定,结合灌区实际,分灌区定价。

(三)加强水费和水资源费征收管理

加大水费和水资源费征管力度,做到政策执行到位、征收监管到位,应收尽收,不留死角。农业水权向二、三产业转让,水权转让费要严格按照水资源论证报告确定的补偿方案,用于相关节水工程建设和第三方利益补偿;居民生活用水通过实施阶梯水价和累进加价形成的增值水费要严格用于补偿污水处理运营成本及供水管网节水改造;收取的水资源费按规定上缴各级财政非税专户,全额纳入财政预算管理,专项用于水资源的节约、保护和管理。

(四)推进水市场建设

水市场是通过市场交换取得用水权的机制和场所。水权交易在水市场具体以水票形势表现,水权的转让通过水票的流转来实现。在水市场发育的初级阶段,采取“准市场”的形势来运作,将水市场监管职能划归水政监察部门,建立水市场运行规则,界定可交易水权,制定水权交易制度,明确交易规则,特别要从规范交易成本、交易价格、交易程序和方式等方面做好相关工作,逐步培育和完善水市场。

八、分年度实施步骤

2017.9——2017.12月完成平川区农业水价综合改革实施方案的制定、出台工作,成立平川区农业水价综合改革工作领导小组。完成旱平川灌区水价的成本监审工作。

2018.1——2018.12月全面完成旱平川灌区农业水价综合改革工作,完成旱平川灌区末级渠系计量设施的建设、农业水权的确权、末级渠系工程产权的界定、分档水价的制定、农民用水者协会的成立等工作。同时完成相关工程建设,衬砌末级渠系90.36公里,斗渠口安装计量设施112座,工程总投资1000万元。

2019.1——2019.12月完成机电井灌区农业水权的确权、工程产权的界定、供水成本的监审、农民用水者协会的成立等工作

2020.1——2020.12月完成机电井灌区计量设施的建设、分档水价的制定等工作。

2021.1——2021.12月完成陡城灌区农业水权的确权、工程产权的界定、供水成本的监审、农民用水者协会的成立等工作

2022.1——2022.12月完成陡城灌区计量设施的建设、分档水价的制定等工作。

2023.1——2023.12月完成小型提水灌区农业水权的确权、工程产权的界定、供水成本的监审、农民用水者协会的成立等工作

2024.1——2024.12月完成小型提水灌区计量设施的建设、分档水价的制定等工作。

2025.1——2025.12月全区农业水价综合改革工作的总结分析、绩效评估工作。

九、保障措施

(一)加强组织领导

区政府对本行政区域农业水价综合改革工作负总责,积极推进各项工作落实。根据制定的分年度实施计划,细化年度改革目标任务,建立健全工作机制,抓好各项措施落实。及时协调解决改革过程中遇到的困难和问题,确保改革顺利推进。要定期总结改革经验,具备条件的要适时予以推广。区上成立白银市平川区推进农业水价综合改革领导小组,见附件1。

(二)明确部门责任

区发改、财政、国土、水利、农牧、民政部门要认真履行职责,强化协调配合,共同推进农业水价综合改革,同时要配合省市级有关部门做好本地农业水价综合改革方案的编制、审查、批复、实施、考核和验收工作,落实各项改革措施,切实完成改革任务。

(三)加强监督考核

将农业水价综合改革工作纳入落实最严格水资源管理制度考核的重要内容,区水务局每月向市水务局上报工作进展情况,区政府每年向市政府报告水价改革工作完成情况。

(四)做好宣传引导

各乡镇人民政府、各有关部门及灌区管理单位要认真做好农业水价综合改革宣传工作。要通过广播、电视、报纸、网络等媒体加强对全社会的宣传,通过出动宣传车、悬挂横幅、张贴标语、发放宣传材料、组织村民学习等方式加强对用水农户的宣传,广泛宣传改革的意义,引导农民树立节水观念、增强节水意识、提高有偿用水意识和节约用水的自觉性,为推进农业水价综合改革创造良好社会环境和舆论氛围。