一、农业审计面临的“五个”问题 

1.农业审计的绩效审计不成熟。农业资金绩效关系农业政策目标 的实现，涉及数亿农民的利益以及“三农”问题的破解和农村 持续稳定发展。 缺乏一套行之有效的评价体系是开展农业绩效审计的主 要困难。绩效审计主要以经济性、效率性和效果性为主，兼顾 社会公平、生态环境等目标，而当前农业绩效评价指标缺乏对 农业效益的全面系统反映，而且指标可量化程度低，指标体系 的可操作性和客观真实性都受到了限制。

2.农业审计的结构不合理。 一是农业审计队伍结构不合理，审计力量相对不强。农 业审计队伍专业结构不合理，专职人员少。当前县级三农中心审计人员主要由新招考人员组成，素质参差不齐，给审计带来不少困难，制约 审计质量提高。选项再好，方案再科学，没有足够的高素质审 计人员去实施，就很难达到预定的审计目标。同时，农业审计 人员大多为财会专业人员，而在固定资产投资审计、计算机审 计、绩效审计等方面的专业人才缺乏，很难对农业中的问题进 行全面深入的审计，并在解决“三农”问题方面进行深层次性 分析、研究，提出针对性强的审计建议。 二是审计管理结构不合理，农业审计优势难以体现。农业审计工作没有体现 出统筹安排，合理审计的科学性，因而对农业的针对性审计作 用不强。同时，由于农业审计业务管理上的不统一导致审计力 量难以整合，审计资源难以有效利用，审计成果难以形成自身 优势。 3.农业审计的方法手段不先进。 一是前沿的审计方法难以应用。由于涉农资金审批部门 多，具体使用环节复杂，导致农业资金管理水平低、相关资料 不全，没有系统完整的电子数据。计算机数据分析等先进审计 方法难以得到有效应用，传统的手工查账、资料分析仍然是农 业审计的主要方法，审计效率难以提高。 二是审计手段有限。这是一个很多业务审计项目面临的 同样难题，在一些重要审计情况的突破方面，由于审计手段的 限制，常常会遇到一些部门或人员不予以积极配合，导致重要 信息遗漏或是信息中断，审计工作难以继续深入。 再是，农业审计工作在深入工作中往往与农村的最基层 部门和人员接触，农村基层问题异常复杂，常常会因为语言障 碍和农民频繁迁移等问题使得重要审计信息无法及时有效掌 握，审计工作遭受各种困难。 4.农业审计的范围不广泛。 一是审计的内容范围不广。《审计机关对农业专项资金 审计实施办法》明确了包括预算安排的农业专项支出，预算外 农业专用资金，政策性农业专项贷款，以及外资运用农业项目 的资金。从审计署近年来组织开展的农业资金审计项目来看， 农业资金审计一般局限于对国家预算内安排的农业专项资金的 审计，而对其他农业资金的审计监督涉及较少。从审计对象来 看，重点放在了监督政府机关和国有单位管理使用农业资金方 面，而对私营单位和集体经济的监督缺乏行之有效的办法和措 施。从资金的筹集角度来看，重点放在了监督财政投入资金， 而对农业贷款、投资投劳及外资投入资金涉及的较少。 二是审计的区域范围不宽。近年来，审计署统一组织的 农业资金审计项目，主要由18 个特派办承担，未将地方审计 机关统一组织起来，审计力量有限致使审计的区域范围限定在 18 个省的36 个地市和72 个区县，审计地域覆盖面较小，不 容易形成有说服力的主题。 三是审计的资金范围不宽。近年来，审计署组织实施的 农业资金的审计或审计调查项目都是单个专项资金的审计，无 论从农业资金的涵盖面还是农业资金的总量上都很有限。 5.农业审计的深度不够。 一是审计重点多放在对违规违纪问题的查处，对制度和 政策本身分析不够。在农业资金审计中，对查处被审计单位违 规违纪问题非常重视，甚至把查处问题理解为农业资金审计工 作的全部，而对产生这些问题的制度和体制因素的分析不够重 视。农业资金审计，除了要查处在分配、管理、使用资金中违 法违纪问题外，检查国家农业资金管理体制和制度设置是否合 理也是一个极其重要的方面，而且是更重要的方面，它对农业 生产发展、农民增收和农村经济面貌的改善影响更大。 二是对农业资金的总体情况审计或审计调查不够，难以 从总体上揭示问题。目前农业资金审计主要是抓农业专项资金 审计，即每年从政府众多支农资金项目中，选取一两项，从上 到下进行专项审计。这种“一条线”的审计方法，其局限性是 显而易见的。农业资金种类繁多，各类资金的政策、措施各 不相同，不仅需要了解掌握某项农业资金管理、使用情况和政 策的落实情况，更需要从总体上对农业资金进行全面了解和把 握;在促进农业农村经济发展和农民增收的过程中，各类农 业资金作用的发挥是相互关联相互影响的，单独审计一项资金 不容易把情况查透，把问题讲清;目前这种农业资金审计的 做法，很少能够揭示、反映农村经济发展和农民收入变化的情 况。只审计一两项资金，很难断定其在农村经济发展或农民增 加收入中发挥了多大作用，难以从总体上揭示问题。 二、农业审计存在的“五个”难点 1.农业审计政策性强，提出高质量审计建议难。 每个农业专项资金的出台都有着很强的政策背景，审计 人员只有理清它的来龙去脉，才能在审计中把握住政策精髓和 实质，对专项资金的实施效果做出客观公正地评价。同时，为 发现政策执行中出现的问题，以及体制障碍、制度缺陷和管理 漏洞，审计人员往往需要深入基层才能掌握一手材料，并进行 细致分析，才能提出建设性的审计建议。 2.农业资金分 散、点多、面广、线长，审计监督难。 首先农业资金包括农业综合开发资金、扶贫资金、种粮 补贴资金等，其资金量大，涉及范围广，审计人员需从大处着 眼、小处着手，从小问题中发现政策层面问题。同时，由于审 计资源的限制，如审计时间、审计人员等诸多困难使得农业审 计难以覆盖整个农业资金，审计监督的难度大。 3.农业审计需延伸的对象多，审计的深度与广度兼顾 个县，但县级并非资金的最终使用单位，资金一般主要流向各乡镇、村、项目区、 龙头企业以及广大农户手中，且越往下越分散，需要核实和延 伸的单位也就越多。在现场时间和审计力量有限的双重约束 下，审计工作的深度和覆盖的广度，通常比较难以兼顾。 4.农业违规金额小，出审计成果难。 由于涉农资金在分配、管理、使用中存在层次多、部门 多、资金类别多、项目多、资金散等特点，单个问题的违规金 额较小，有些问题仅有几万元的金额，很难形成重要审计成 果，与其他业务部门的审计成果相比存在较大差距。 5.项目管理水平低，控制审计风险难。 由于审计力量和时间的限制，审计人员在审计涉农资金 时很难做到面面俱到，造成部分问题可能被遗漏。同时，由于 涉农资金主要涉及县以下基层单位、个体户或农民，这些单位 和个人往往没有规范的财务核算，缺少规范的会计凭证，给审 计人员取得有效证据带来很多困扰，而通过观察、询问等手段 获取的证据质量相对要低，审计风险较高。 三、农业审计应采取的“五条”措施 1.把握一个“方向”，提高绩效审计水平。 农业资金绩效审计是农业审计发展重要方向，对于保障 农业资金项目政策目标的实现，“三农”问题的破解具有重要 意义。那么建立一套可量化、较全面客观的农业绩效评价体 系，将为提高农业审计水平创造有利条件。 农业绩效审计的内容应涉及五个方面:一是资金配置与 使用的经济性。绩效审计应围绕财政资金的分配、使用，审查 其分配原则、运用领域、使用情况等，着重检查财政资金配置 与使用的经济性。结合成本--效益分析法对项目资金做出评 价。二是资金管理的效率性。主要围绕农业项目资金预算的真 实性、合理性和科学性以及预算执行、资金拨付情况进行审 查，对农业资金制度的有效性等进行考察。三是资金使用的效 果性。主要审查农业资金是否实现了预期的政策目标，通过实 施农业开发，加强农业基础设施建设，改善农业生产基本条 件，提高农业生产能力，促进农民增收、社会和谐以及改善生 态环境的结果情况。四是社会公平性。农业项目的社会公平主 要体现在项目资金是否为大家所用，项目成果是否大家受益。 政府通过财政支出建设农业项目，以提高农业产量，恢复生态 环境，保障农业的可持续发展，是维护公民利益的具体措施， 促进了社会公平正义的实现。五是农业项目的生态效益性。农 业是资源节约和可持续发展的绿色产业，农业生态效益评价包 括改良土壤、提高土地生产效率、涵养水源、节约用水、净化 空气等方面。 2.做好两个“优化”，提高审计资源利用率。 一是优化农业审计项目，科学调度审计资源。根据涉农 资金审计项目的特点，结合各个业务处室的审计专长，实现多 个业务处室的合理调度整合。资源整合应遵循三个原则，重 要性原则。审计资源调度要根据单位具体情况分别对待，审计 单位在对自己的审计资源状况进行梳理后，选择那些有益于突 出工作重点和工作目标的进行调整;高效性原则。审计资源 整合是一个系统工程，整合工作就是要把相对独立存在、独立 发挥作用的诸多要素凝聚成一个整体，形成规模效果;系统 性原则。审计资源整合要分级次循序渐进，要求方向明确、条 理清晰、步履稳健。通过整合资源以充分发挥各个处室在审计 专业领域的优势，扩大农业审计项目的深度，加大农业审计力 二是优化农业审计队伍，培养农业审计人才。随着农业、农村改革的进一步深化，新政策、新技术、新情况、新问 题不断出现，必须加大对农业审计人员的培训力度，培养和造 就一支熟悉农业审计业务，同时又掌握工程建设、计算机、经 济管理学等知识的“复合型”农业审计人才队伍。一要解决好 审计工作繁重和学习任务繁重的矛盾，将专门培训和自学有机 结合起来。二要把审计业务知识培训和其他专业知识的学习结 合起来。三要把计算机审计和审计能力良好地结合起来，以应 对复杂多变的农业审计实务。四要重点培养一批学习能力强、 年纪轻的农业审计干部，在实践中锻炼他们的审计能力。 3.创新三个“手段”，提高审计效率。 一是采用书面材料查询与电子数据分析相结合手段，集 中力量分析疑点。虽然计算机审计手段在农业审计项目中应用 难度较大，但通过将书面材料转化为电子数据后再结合计算机 的分析手段，仍然有利于发现审计疑点。通过审计疑点确定审 计重点，集中力量对相关问题进行分析，往往能取得磨刀不误 砍柴工的效果。 二是单位审计与延伸审计相结合的手段，提高审计质 量。由于部分涉农项目相关资料不全，通过延伸其相关业务往 来单位账目，可以获取可信度更高的审计证据，提高审计质 量。审计过程中也可结合专题调研形式，深入基层、走访农 户，在了解国家涉农政策的落实和执行情况的同时，调查掌握 农民的真正需求，通过深入研究，及时有效发现农业制度和政 策中存在的问题。 三是并用多种审计手段，节约审计资源。审计手段多种 多样，审计人员可以通过检查获取报表资料，通过监盘核对实 物资产和现金，通过函证来核对被审计单位资料的真实性，通 过分析复核编制对比分析表、比率分析表和趋势变动表等，发 现异常变动项目以及相关信息的差异情况。 4.抓住四个“重点”，扩大审计成果。 一是抓党委、政府在农业工作中关心的“热点”。抓住 了农业的热点问题，就抓住了当前农业政策的导向。审计建议 也就更容易在农业工作中发挥作用，审计成果能得到有效转 二是抓资金投向的落点。农业审计是一项政策性审计，要根据国家对农业产业结构调整中确定的投资重点开展审计。 一方面根据审计人员不足，时间短的特点，抓农业资金的重点 领域，这既利于发现问题，也更能为政府最为关心的农业问题 提供建议。另一方面根据农业资金分布广，涉及的单位多的特 点，抓重点单位。重点单位作为农业资金的主要使用者，其发 挥的资金效益应大。通过对重点单位的审计，能进一步确保农 业政策目标的实现。 三是抓资金管理的关键节点。农业 资金的管理环节多，掌握了关键节点，就抓到了农业资金管理 的重点。通过理清各个部门的资金管理职能，确定审计的关键 部位，从而更好地发现资金管理中存在的漏洞。 四是抓好重大项目审计这个要点。重大项目资金投入量 大，而且具有代表性，项目建设对促进农业和农村经济的发 展、农民增收将起到直接作用，也更有利于审计成果的体现。 5.克服五个“难点”，提高审计监督力度。 一是克服高质量农业审计建议不好提的难点，认真了解 各个主体的需求。一方面要了解党和政府的需求，随着我国对 “三农”问题的重视不断加强，一系列强农惠农政策相继出 台，农业审计应全面覆盖这些政策，并了解这些政策的执行情 况，关注政策的合理性和科学性，为领导宏观决策提供重要依 据;另一方面是要了解农民的需求，审计重点要反映农民关 心、反映强烈的问题，如农民增收、农村基础设施建设等，深 入基层，实地掌握农业资金实施效果及存在的问题，确保农业 资金能切实为民所用，利益能被民所享。 二是克服农业资金分散，点多、面广、线长的难点，搞 好审前调查。要及时收集被审计单位有关的审计资料，摸清被 审单位的职能和特点，确定审计重点。制定好审计实施方案， 明确审计目标、范围、对象。科学安排审计进度，充分发挥每 一名审计人员的作用。 三是克服审计的深度与广度兼顾不全的难点，把握审计 的重点。根据农业审计项目的具体要求，结合审计资源的配置 情况，确定农业审计项目的重点，在确保实现审计目标的同 时，兼顾审计的深度与广度。 四是克服农业审计成果少的难点，积极转变成果转化方 式。当一些审计问题的资金小，够不成重要审计情况时，要尽 可能利用手中资料将其转成审计简报等形式。眼光不能只盯着 重要审计情况，应时刻关注一些重要信息。关键信息形成的审 计要目也是非常有用的审计成果形式。 同时，农业审计要注重督促审计整改，确保农业政策执 行到位和资金效益充分发挥，充分体现审计的服务功能。根据 当前“三农”的实际情况，有针对性地对重大政策的贯彻落实 以及运行中出现的制度、管理问题予以揭示，及时将审计成果 转化为服务政府的决策信息，从而在更高层次发挥审计的作 五是克服农业审计风险高的难点，提高审计质量。从根本上说，防范审计风险关键要提高审计质量。提高审计质量， 一方面要提高审计队伍素质。审计能否真正发挥为政府和公众 服务的最终作用，不仅要有完善的审计行业标准来规范审计机 构和人员的行为，更重要的是要建设一支合格的、高素质的农 业审计队伍。另一方面认真执行报告和审计工作底稿的复核制 度。针对农业审计工作特点，审计人员要认真复核审计证据、 审计工作底稿和报告，以保证审计证据充分，审计工作底稿依 据适当，审计报告客观公正。